Oceniając przebieg epidemii COVID-19, organy państwa odpowiedzialne za zdrowie publiczne opierały się głównie na pozytywnych wynikach testów, ponieważ dane o zachorowaniach nie były gromadzone od 2 maja 2020 r. Rada Ministrów nie dysponowała więc argumentami, które uzasadniłyby wprowadzenie różnych obostrzeń, nakazów i zakazów.
Pierwszy przypadek zakażenia wirusem SARS-CoV-2 odnotowano w Polsce w marcu 2020 r. W miarę rozwoju epidemii państwo polskie podejmowało szereg działań o charakterze dotychczas niespotykanym i na bezprecedensową skalę. Wymagały one koordynacji wielu jednostek i służb, do czego niezbędne było prawidłowe zarządzanie informacją, w tym przede wszystkim jej sprawna wymiana oraz dostęp do rzetelnych i aktualnych danych. W związku z tym Najwyższa Izba Kontroli postanowiła przyjrzeć się działaniom podejmowanym w trakcie epidemii COVID-19 przez kluczowe instytucje państwowe odpowiedzialne za zdrowie publiczne, w tym Ministra Zdrowia i Głównego Inspektora Sanitarnego.
Słaby nadzór Ministra Zdrowia nad systemami IT
W marcu 2020 r. systemy informacyjne w ochronie zdrowia miały ograniczoną funkcjonalność lub nie były w pełni wdrożone. Istotne dla oceny zagrożenia epidemicznego dane były rozproszone w 7 różnych systemach, gromadzono je z różną częstotliwością i w różnej formie: elektronicznej i papierowej. Odpowiedzią Ministerstwa Zdrowia na zaistniałą sytuację było wprowadzenie elektronicznych sprawozdań dla laboratoriów oraz budowa 4 nowych systemów: Ewidencji Wjazdów do Polski (EWP), systemu teleinformatycznego Krajowego Rejestru Pacjentów z COVID-19, Systemu Dystrybucji Szczepionek oraz centralnego elektronicznego systemu rejestracji na szczepienia ochronne przeciwko COVID-19. We wstępnej fazie (na początku marca 2020 r.) system EWP obejmował tylko osoby przyjeżdżające do Polski, następnie zaczęto w nim gromadzić informacje dotyczące wszystkich osób na terenie kraju.
Kontrola NIK wykazała szereg braków i błędów w ewidencjonowanych danych, w tym zwłaszcza w przypadku nazw, numerów GTIN oraz numerów serii szczepionek przeciw COVID-19. Błędy w nazwach szczepionek wystąpiły w ponad 1,6 mln przypadków, w numerach GTIN w ok. 70 tys., a w numerach serii w ok. 557 tys. przypadków w zbiorze szczepień zarejestrowanych w systemie (ok. 58 mln wpisów według stanu na 15 czerwca 2023 r.). Co istotne, za błędne uznano tylko takie zapisy, których po cyfrowej analizie nie można było przypisać do żadnej pozycji słownika dla nazw i powyższych numerów. Zastosowano zatem korzystną dla Ministra Zdrowia interpretację tych danych.
Nierzetelne informacje dotyczyły również np. zaszczepienia czy wykonania testów na COVID-19 u osób zmarłych. Część wpisów w systemie EWP wskazywała na przyjęcie do szpitala lub wypisanie z niego osób, które już nie żyły, nawet od kilkunastu lat.
Przyczyną występowania powyższych anomalii był, zdaniem NIK, brak m.in. walidacji danych na etapie ich wprowadzania do systemu oraz brak wprowadzenia automatycznych weryfikacji dat w kontekście chronologii zdarzeń (np. zlecenie i wykonanie testu oraz daty zlecenia testu, przyjęcia do szpitala, przyjęcia szczepionki w porównaniu do daty zgonu). Według Ministerstwa Zdrowia kładziono nacisk na rejestrowanie danych dotyczących wykonywanych testów nawet kosztem ich jakości, a walidacje były wprowadzane stopniowo (np. w przypadku testów – w lutym 2021 r.).
Ministerstwo Zdrowia nie dysponowało udokumentowanymi analizami zapotrzebowania na nowe systemy teleinformatyczne, także pod kątem możliwości wykorzystania lub rozbudowy istniejących rozwiązań. Tymczasem budowa i utrzymanie nowych systemów, w tym m.in. Krajowego Rejestru Pacjentów z COVID-19 (KRP) czy Systemu Dystrybucji Szczepionek (SDS), pochłonęła prawie 54 mln zł. Firma, która stworzyła system SDS, została wybrana bez udokumentowanego rozpoznania rynku wytwórców oprogramowania. W ocenie NIK było to działanie nierzetelne, zwiększające ryzyko niegospodarności.
Zdaniem NIK problem z wiarygodnością danych w systemach teleinformatycznych to z jednej strony wynik braku słowników oraz automatycznych walidacji poprawności danych, a z drugiej nieskuteczny nadzór Ministra Zdrowia. Szef resortu zdrowia nie dołożył starań, aby istniejące narzędzia informatyczne zapewniały weryfikację danych oraz usuwanie błędnych i niepełnych zapisów, a także, aby proces tworzenia nowych rozwiązań był prowadzony w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach. Taka sytuacja negatywnie wpływała na jakość informacji wykorzystywanych do przeciwdziałania epidemii.
Problematyczne rozporządzenia covidowe
W latach 2020-2023 szef resortu zdrowia wydał w sumie 13 rozporządzeń w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, a następnie ich odwołania. NIK negatywnie oceniła wydanie przez Ministra 6 rozporządzeń bez wniosku GIS.
Do 19 maja 2023 r. Rada Ministrów wydała 101 rozporządzeń wprowadzających ograniczenia, nakazy i zakazy w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego oraz stanem epidemii, np. zakaz korzystania z terenów zielonych, w tym parków, plaż oraz terenów leśnych. W 97 przypadkach wnioskodawcą i autorem projektów rozporządzeń był Minister Zdrowia. Kontrola NIK wykazała, że szef resortu zdrowia nie przekazywał Radzie Ministrów konkretnych danych, które w sposób rzetelny uzasadniałyby wprowadzanie różnego rodzaju obostrzeń (w tym m.in. dotyczące swobody w przemieszczaniu się). W ocenie NIK ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach badanych projektów rozporządzeń (w 6 z 8 przypadków) nie stanowią rzetelnych danych uzasadniających zakres proponowanych przez Radę Ministrów rozwiązań.
Krajowy Rejestr Pacjentów z COVID-19
Do prowadzenia Krajowego Rejestru Pacjentów z COVID-19 Minister Zdrowia wyznaczył Narodowy Instytut Kardiologii im. Stefana kardynała Wyszyńskiego – Państwowy Instytut Badawczy (NIKARD). Zgodnie z szacunkami resortu zdrowia roczny koszt prowadzenia rejestru miał wynieść prawie 795 tys. zł.
Kontrola w NIKARD wykazała, że w latach 2020-2021 NIKARD prawidłowo i zgodnie z przeznaczeniem wykorzystał środki finansowe dotacji celowej z budżetu państwa na tworzenie i prowadzenie KRP. Środki te nie zagwarantowały jednak pokrycia w całości kosztów jego prowadzenia. W 2020 r. w ponad 65 proc. był on finansowany ze środków własnych Narodowego Instytutu Kardiologii. KJak się okazało, Instytut naruszył przepisy ustawy o instytutach badawczych, nie uwzględniając otrzymanej dotacji celowej w planie finansowym na 2020 r.
NIK zwraca uwagę, że planowanie wykorzystania środków dotacji celowej udzielonej przez Ministra Zdrowia było utrudnione, ponieważ umowę na ten cel przekazano do Instytutu po prawie pół roku od uruchomienia wersji produkcyjnej KRP, natomiast środki na rachunek bankowy Instytutu wpłynęły dopiero w grudniu 2020 r., czyli po 8 miesiącach od momentu uruchomienia rejestru.
Według danych resortu zdrowia koszty funkcjonowania KRP poniesione przez NIKARD zostały sfinansowane przez MZ w łącznej kwocie przekraczającej 2,2 mln zł, w tym ponad 656 tys. zł w ramach dotacji celowej oraz ponad 1,5 mln zł z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
Krajowy Rejestr Pacjentów nie zawierał wiarygodnych danych osobowych i medycznych dotyczących leczenia pacjentów. Mimo obowiązku, w latach 2020-2021 część podmiotów leczniczych nie wprowadzała bowiem danych do rejestru (odpowiednio 27 proc. i 21 proc.). Instytut natomiast nie dysponował odpowiednimi narzędziami, aby wyegzekwować od nich realizację tego obowiązku.
Aby zmobilizować podmioty lecznicze do przekazywania danych do rejestrów medycznych, Minister Zdrowia zmienił rozporządzenie z 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W efekcie tych zmian m.in. nieprzekazanie danych do rejestru medycznego skutkowało przesunięciem terminu płatności, a przekazanie niekompletnych danych do rejestru medycznego było równoznaczne ze wstrzymywaniem płatności należności. 5 maja 2023 r. rejestr został przejęty przez Centrum e-Zdrowia.
Epidemia bez Głównego Inspektora Sanitarnego
19 listopada 2020 r. ze stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego odwołano Jarosława Pinkasa, który zajmował je od 1 września 2018 r. Jednak do dnia zakończenia kontroli w Ministerstwie Zdrowia (25 lipca 2023 r.) nie przeprowadzono naboru na stanowisko GIS. Ogłoszono go dopiero 4 stycznia 2024 r., czyli po ponad 3 latach od zwolnienia tej funkcji. Stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego pozostało nieobsadzone przez cały czas trwania epidemii. W ocenie NIK taka sytuacja wskazywała na nieprawidłowy nadzór Ministra Zdrowia nad tym organem.
Brak obsadzenia stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, kluczowego dla zarządzania sytuacją kryzysową, mógł negatywnie rzutować na jakość informacji przekazywanych przez ten organ. Analizy GIS nie zawierały ocen i wniosków, prognoz rozwoju epidemii czy rekomendacji dotyczących wprowadzania i znoszenia obostrzeń. Poza tym wnioski przekazywane przez GIS do Ministra Zdrowia w związku z ogłoszeniem stanu epidemii (z marca 2020 r. oraz grudnia 2021 r.), a następnie stanu zagrożenia epidemicznego (z maja 2022 r.) nie zostały poparte analizami uzasadniającymi dokonywanie zmian.
W ocenie Najwyższej Izby Kontroli GIS jako wyspecjalizowany organ państwa powinien wspierać Ministra Zdrowia czy Prezesa Rady Ministrów w podejmowaniu decyzji, w szczególności dotyczących wprowadzania, utrzymywania oraz znoszenia określonych obowiązków, nakazów czy zakazów.
GIS nie dysponował danymi o zachorowaniach, ponieważ od 2 maja 2020 r. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie gromadziły informacji o objawach klinicznych COVID-19 (czyli o przypadkach zachorowania). Z tym dniem osoby zobowiązane (m.in. lekarze i diagności laboratoryjni) zostały zwolnione rozporządzeniem Rady Ministrów z ustawowego obowiązku przekazywania zgłoszeń dotyczących podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na COVID-19 w sytuacji wprowadzenia do EWP informacji o zleceniu i wyniku testu na obecność koronawirusa SARS-CoV-2. Dane w tym zakresie były gromadzone, natomiast podstawę do oceny przebiegu epidemii stanowiły dodatnie wyniki tych testów.
W złożonych w trakcie kontroli wyjaśnieniach zastępca GIS wskazał m.in., że oba stany patologiczne (tj. zakażenie, w tym bezobjawowe oraz objawowe, tzn. zachorowanie) określane są mianem „choroby zakaźnej”. Stwierdził, że dodatni wynik testu stanowił jedyny akceptowalny dowód na zakażenie SARS-CoV-2, zarówno u osób zakażonych bezobjawowo, jak również u tych, którzy rozwinęli objawy chorobowe (zachorowali) oraz dodał, że „objawy kliniczne nie mogą stanowić podstawy rozpoznania o wysokim stopniu pewności i jako takie nie mogą stanowić przesłanki dla ograniczenia konstytucyjnej wolności poruszania się poprzez nałożenie izolacji trwającej do czasu ustąpienia tych objawów”.
NIK podkreśla, że wprowadzenie tej zmiany nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Natomiast w konsekwencji informacje dotyczące objawów klinicznych zakażenia COVID-19 nie trafiały do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przed 2 maja 2020 r. wyniki badań laboratoryjnych były zgłaszane właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu. W ocenie NIK brak systematycznego gromadzenia danych o zachorowaniach (objawach klinicznych) przez GIS sprawiał, że możliwości prognozowania skutków epidemii były ograniczone.
Ponadto w maju 2020 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przystąpiła do budowy systemu teleinformatycznego SEPIS na potrzeby Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Głównym celem projektu było zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii COVID-19, m.in. poprzez umożliwienie GIS zarządzanie informacjami w czasie rzeczywistym. Budowę systemu zakończono pod koniec 2021 r. Wiarygodność danych w SEPIS pozostawiała jednak wiele do życzenia, ponieważ system nie umożliwiał sprawdzania ich poprawności i kompletności. System nie pozwalał też na tworzenie raportów dla innych podmiotów, a dostępna dla użytkownika prezentacja informacji nie uwzględniała danych za cały okres epidemii. W 2022 r. na tworzenie systemu SEPIS wydatkowano ponad 6 mln zł.
Dane dotyczące niepożądanych odczynów po szczepieniach przeciwko COVID-19 (NOP) przekazywane przez GIS do KPRM były nierzetelne i niespójne z danymi w SEPIS. Główny Inspektor Sanitarny w zestawieniach dla PRM wykazywał m.in. mniej ciężkich przypadków NOP, niż wynikało to z raportów publikowanych przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH – Państwowy Instytut Badawczy w oparciu o dane z SEPIS. Zdaniem NIK skala rozbieżności oraz brak weryfikacji danych pod względem kompletności i jakości podawały w wątpliwość wiarygodność informacji przekazywanych przez GIS.
Pomimo stwierdzonych na początku epidemii rozbieżności w przekazywanych i gromadzonych ręcznie danych oraz wdrożenia systemu SEPIS, w dalszym ciągu tworzono ręczne zbiory danych poza tym systemem, nie wykorzystując wprowadzonych do niego danych i nie weryfikując ich poprawności. Według stanu na 15 maja 2024 r. takie wadliwe informacje, w tym dotyczące zmienionego opisu odczynu poszczepiennego na „zaczerwienienie i krótkotrwałą bolesność w miejscu wkłucia” nadal były dostępne na rządowej stronie internetowej
NOP – niepożądany odczyn poszczepienny. Czym jest i jak często występuje? – Portal Gov.pl.
